هرچند شكل حكومت در دوران محمدرضا شاه از نظر رسمی و قانونی سلطنت مشروطه بود، اما بررسی كاركردی آن نشان می‌دهد كه توصیف صرفاً قانونی از ساختار نظام سیاسی ناكافی است. صرف تجزیه و تحلیل رسمی ساختار نظام سیاسی كه منشاء آن قانون اساسی مشروطه می‌باشد چهره واقعی قدرت را نشان نمی‌داد. بنابراین باید مواردی مثل ساختار غیر رسمی و به تبع آن اعمال قدرت توسط گروههای غیر رسمی بر این ساختارها را مدنظر قرار داد.
هرچند شكل قانونی حكومت مبتنی بر تفكیك قوای سه‌گانه بود اما در عمل قانون اساسی به ابزاری در دست شاه تبدیل شد. در عمل تمیز میان اختیارات شاه و قوای مقننه، قضائیه و مجریه دشوار بود. همه تصمیمات مهم با فرمان‌های شاه ابلاغ می‌گردید و در تمام جنبه‌های عمده سیاستگذاری، شاه نقش محوری ایفا می‌كرد. كل نظام بر پایه نهادهایی بنا شده بود كه همه در حول محور شخص شاه متمركز بود. نخست وزیران را انحصاراً شاه بر می‌گزید، مجلس به رغم حقوق و اختیارات مصرّّح در قانون اساسی فقط نقشی نمایشی داشت. بنابراین نخست وزیر و كابینه ابزاری برای اجرای تصمیمات شاه شده بود.
«شاه در صدد برآمد كه وفاداری مقام‌های حكومتی را از راه پرداخت حقوق و مزایای خوب به آنها و تحمل فساد این مقام‌ها نسبت به خودش جلب كند؛ و نیروهای امنیتی و گونه‌ای "كابینه سایه‌ای" را كه شامل مشاوران نزدیكش بودند، برای نظارت بر وفاداری و جلب توجه مقام‌های حكومتی، به كار گرفت. این اقدامات سبب كنترل گسترده شخص شاه بر مقام‌های حكومتی شد.»1
 شخصیت و نقش شاه چنان فربه و بزرگ شد كه تمام قدرت و اختیارات نهادهای قانونی قوا تحت‌الشعاع قرار گرفت. سلطنت تنها نهاد موجود مملكت بود كه همه قدرت‌ها حول محور آن می‌چرخید، بدون آنكه بر آن كنترل رسمی و قانونی وجود داشته باشد. در عمل اراده شاه بر قانون برتری داشت. شاه عین قانون بود. به همین جهت وی حق تفسیر قانون اساسی را در همه زمینه‌ها به خود اختصاص داده بود. به علاوه شاه خود را مظهر یكپارچگی و اتحاد ملی نشان می‌داد.  وی نوع حكومت و سلطنت خود را چنین توصیف می‌نمود:
«بعضی مرا پادشاه مشروطه متمایل به دیكتاتوری خوانده‌اند، برخی عقیده داشتند كه رویه من در كار سخت‌تر باشد مانند پدرم مطلق العنان باشم، ولی من بین این دو رویه، یعنی شاه متمایل به دیكتاتوری و دیكتاتوری مطلق‌العنان رویه دیگری به وجود آورده‌ام.»2
خشونت ابزار مهم اصلاحات شاه بود و هیچ قانونی وجود نداشت كه عمل او را به عنوان قدرت بلامنازع محدود كند. قانون همان رأی شاه بود.  او تلاش می‌كرد تا حكومت استبدادی خود را به هر طریق توجیه كند.
«باور كنید وقتی سه چهارم ملتی خواندن و نوشتن نمی‌دانند تنها راه انجام اصلاحات، شدیدترین دیكتاتوری‌هاست. در غیر این صورت، به جایی نمی‌رسیدیم، اگر خشن نبودم نمی‌توانستم اصلاحات ارضی را به انجام برسانم و تمام برنامه‌های اصلاحی‌ام شكست می‌خورد.»3
بدین ترتیب، خشونت ابزار مهم اصلاحات شاه بود و هیچ قانونی وجود نداشت كه عمل او را به عنوان قدرت بلامنازع محدود كند. قانون همان رأی شاه بود.
محمدرضا شاه در آخرین كتاب بر نوع حكومت خود و نفی دموكراسی تاكید دارد:
«حكومت دموكراتیك در ایران سرابی بیش نبود. ما ناگزیر بودیم كه راه خود را انتخاب كنیم. انتخاب ما میان استبداد و حكومت مطلقه بود.»4 وی بر ضرورت اعمال خشونت تاكید داشت.
ویژگی پایدار مناسبات سیاسی جامعه ایران (از قدیمی‌ترین نظام سلطنتی تا اخیرترین نظام آن، یعنی ساختار قدرت سیاسی محمدرضا شاه پهلوی) استبداد و خودكامگی قدرت‌هایی بود كه با استفاده از روش‌های گوناگون، زمام امور مردم را بدست گرفته‌اند. استمرار و دیرپایی این شیوه زمامداری و نتایج مترتّب بر آن، مردم را از اتكاء و اعتماد بر خویشتن باز داشته و فرصت لازم برای تجربه تصمیم‌گیری و حاكمیت ملی و بروز ابتكارات و خلاقیت‌های فردی و اجتماعی را از آنان گرفته است. نظام سیاسی محمدرضا شاه پهلوی، اگرچه واجد نهادها و مناسبات قانونی بود؛ لیكن با توجه به ویژگی عمومی حاكم بر نظام (بی‌اعتمادی و عدم ضابطه)، بسیاری از افراد جامعه، به این نتیجه رسیده بودند كه آسان‌ترین راه محافظت از خود و كسب ایمنی، نه در تقویت سرمایه‌های وجودی و بكارگیری استعدادها و توانایی‌های فكری و یدی؛ بلكه در نزدیك شدن به مراكز قدرت، از طریق واسطه تراشی، رشوه دادن و نذر و نیاز و تملق و تسلیم و اطاعت و تظاهر می‌باشد.
هسته اصلی سیستم، بر ترس و بی‌اعتمادی استوار بود. ترس از شاه و آنچه از قدرت او ناشی می‌شد؛ و بی‌اعتمادی هر كس به اشخاص دیگر. در هر یك از سطوح دولت، هر فردی،‌ خواه وزیر و خواه منشی، خود را در میان دوستانش نمی‌دید؛ بلكه در وسط گروهی رقیب می‌یافت كه هر كدام برای جلب نظر رئیس مافوق، با او رقابت می‌كردند؛ بدین‌سان در هر یك از وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی، مقامات بلندپایه در نزدیك شدن به شاه با هم رقابت داشتند و در سطوح پایین‌تر، تنش‌های متعددی وجود داشت كه رقابت و بی‌ثباتی در رأس را تقویت می‌كرد.
همه مسائل و نیز مرجع اصلی پاسخگویی افراد و نهادها،‌ به شخص شاه مرتبط می‌شد؛ به عنوان مثال، ماهیت سیستم سیاسی ایجاب می‌كرد كه كلیه تصمیم‌های مهم كابینه، به شاه نسبت داده شود و در واقع،‌ تقریبا همه دستورها و رویه‌های حكومتی به جای اینكه از جانب نخست وزیر یا وزیران صادر شود؛ از جانب اعلیحضرت همایون شاهنشاه آریامهر صادر می‌شد. افزون بر آن، شاه، بخش وسیعی از اختیارات دولت و حقوق آن را به خودش اختصاص داده بود؛5 البته عموم دست اندركاران حكومتی و از جمله نخست وزیران دوره‌های مختلف نیز با چنین روشی موافق بودند؛ تا جایی كه حتی یكی از نخست وزیران محمدرضا شاه پهلوی (امیرعباس هویدا) در دفاع از این روّیه و اعتراض به روش كشورهای غربی،‌ به یك نویسنده ناباور آمریكایی چنین گفته بود:
«در كشورهای غربی، شما درباره هر مسئله‌ای زیاد بحث و گفتگو می‌كنید؛ و موضوع را از یك كمیسیون به كمیسیون دیگر، ارجاع می‌كنید. در اینجا، ما فقط به حضور شاه می‌رویم وسپس عمل می‌كنیم.»6
محمدرضا شاه پهلوی،‌ روند سیستم سیاسی را به سمت نظامی‌گری (میلیتاریسم) سوق داده بود. حجم منابعی كه به هزینه‌های نظامی و دفاعی اختصاص می‌یافت، روز به روز گسترده‌تر می‌شد . از آنجایی كه مسئله حفظ قدرت به عنوان یك ضرورت اولیه و مهم، انگیزه اصلی شاه (اقتدار حاكم) شمرده می‌شد؛ لذا وی در صدد ایجاد و تقویت سیستمی بود تا از آن طریق، وفاداری كامل به شخص او ترویج شود و همچنین، به اهداف تشكیلاتی خود برسد. وی، در مركز یك شبكه شخصی عظیمی قرار داشت كه آبشخور قدرت سیاسی این شبكه، خود شاه بود؛ حتی نخبگان سیاسی نیز صرفاً در جهت رضایت شاه فعالیت می كردند. تمامی اعضای این طبقه نخبه، در مقابل خواسته‌ها و استراتژی‌های شاه، آسیب‌پذیر بودند؛ و در نتیجه شاه دائماً در صدد بود تا اطمینان حاصل كند كه،‌ هیچ یك از شاخه های مرتبط با شبكه، مبادا پا را از حدود تعیین شده فراتر بگذارد و دارای نفوذ و استقلال خاصی شوند.
تاكید شاه به نیروی نظامی و هزینه‌های فزاینده آن، مویّد مطلب فوق است. محمدرضا شاه پهلوی،‌ روند سیستم سیاسی را به سمت نظامی‌گری (میلیتاریسم) سوق داده بود. حجم منابعی كه به هزینه‌های نظامی و دفاعی اختصاص می‌یافت، روز به روز گسترده‌تر می‌شد كه این، از ویژگی‌های نظام سیاسی استبدادی محمدرضا شاه پهلوی به شمار می‌رفت؛ زیرا هرچه یك كشور قانونی‌تر اداره شود؛ یعنی تصمیمات مربوط به اختصاص هزینه‌ها،‌ علناً در میان نمایندگان‌ منتخب به بحث گذاشته شود و امكان رقابت اولویت‌های جایگزین در این فضای باز، بیشتر باشد؛ احتمالاً بار هزینه‌های نظامی كشور كمتر خواهد بود؛ بعلاوه رژیم‌های سركوبگر، هم به ترویج تهدیدات داخلی كمك می‌كنند و هم در واقع،‌ به منظور مقابله با این تهدیدات بوجود آمده‌اند.
پی نوشت:
1 - مارك ج گازیوروسكی، سیاست خارجی آمریكا و شاه، ایجاد یك حكومت سلطه‌پذیر در ایران، ترجمه جمشید زنگنه،چاپ دوم، تهران: موسسه خدمات فرهنگی رسا،1373، ص328.
2 - محمدرضا پهلوی، ماموریت برای وطنم، تهران: بنگاه ترجمه و نشر كتاب، 1355، ص16.
3 - اوریانا فالاچی، مصاحبه با تاریخ سازان، جلد دوم، ترجمه پیروز ملكی، تهران: امیر كبیر، 1357، ص16.
4 -  محمدرضا پهلوی، پاسخ به تاریخ، ترجمه حسین ابوترابیان، چاپ نهم، تهران: زریاب، 1383، ص316.
5 -  اسكندر دلدم، زندگی و خاطرات امیرعباس هویدا، تهران: نشر گلفام، 1372، ص381.
6 -  ویلیام شوكراس، آخرین سفر شاه، ترجمه عبدالرضا هوشنگ مهدوی، چاپ دوم، تهران: نشر البرز، 1369، ص266.

سایت تبیان