قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، از بیان شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان نمایندگى مجلس شوراى اسلامى و نیز کیفیت برگزارى انتخابات خوددارى کرده و آن را به قانون عادى احاله داده است. براین اساس، قانونگذار عادى اقدام به تدوین قوانین انتخاباتى (اعم از قانون انتخابات و قانون نظارت بر انتخابات) نموده است. قوانین انتخاباتى در سالهاى گذشته بارها تغییر کرده است و در حال حاضر نیز «لایحه اصلاح قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى » از سوى دولت به مجلس ارائه شده است. این لایحه، بحثهایى را در موافقت و مخالفت در پى داشته است. در مقاله حاضر به مهمترین موضوعات این لایحه پرداخته مى شود. این موضوعات عبارتند از: 1- ماهیت نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات؛ 2- دامنه نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات؛ 3- نظارت رئیس جمهور بر انتخابات؛ 4- شرایط و موانع انتخاب شوندگان؛ 5- اصل برائت انتخاب شوندگان.
مقدمه:
نظر به گستردگى اختیارات و وظایف اعضاى قوه مقننه و جایگاه ممتاز مجلس شوراى اسلامى در بین قواى دیگر، قوانین و مقررات انتخاباتى مربوط به این نهاد، پیوسته مورد توجه نظام، فعالان سیاسى و احزاب بوده است. قوانین و مقررات مربوط به کیفیت برگزارى انتخابات، حدود و وظایف مجریان، شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان، موانع انتخاب شدن، نظارت بر انتخابات، جرایم و تخلفات انتخاباتى، بررسى صلاحیت داوطلبان و.... نگاهى به سیر تحول قوانین انتخاباتى در کشور ما، درستى این ادعا را ثابت مى نماید. (2) مطالعه اجمالى تحولات قانون گذارى در کشور ما نشان دهنده آن است که این بخش از قوانین، بیش از حد معمول دچار تغییر و تحول شده است. تقدیم لایحه اصلاح قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى از سوى دولت به مجلس، تلاش دیگرى است براى تغییر قانون. بحث و بررسى جزئیات این لایحه، از حوصله این نوشتار خارج است. در حد وسع این مقاله، به مهمترین موضوعات این لایحه پرداخته و آن رابه نقد خواهیم کشید. این موضوعات عبارتند از:
1- نظارت بر انتخابات مجلس شوراى اسلامى، ماهیت نظارت و دامنه شمول آن؛
2- شرایط و موانع انتخاب شوندگان.
گفتار اول: نظارت بر انتخابات در لایحه اصلاح قانون انتخابات
تغییرات ایجاد شده در لایحه اصلاح قانون انتخابات مجلس در مورد نظارت بر انتخابات، در
سه محور مى باشد. این سه محور عبارتنداز: نظارت رئیس جمهور، کیفیت نظارت شوراى نگهبان و دامنه نظارت شوراى نگهبان.
در این قسمت، قانون فعلى ومتن پیشنهادى را مقایسه کرده و موارد فوق را مورد بررسى قرار مى دهیم.
الف) نظارت رئیس جمهور
در لایحه اصلاح قانون انتخابات، دو مرجع براى نظارت بر انتخابات مجلس شوراى اسلامى پیشنهاد شده است: شوراى نگهبان و رئیس جمهور.
در مورد نظارت شوراى نگهبان، ماده 3 لایحه مى گوید:
«به موجب اصل 99 قانون اساسى، نظارت بر انتخابات مجلس شوراى اسلامى بر عهده شوراى نگهبان است که بر اساس این قانون اعمال مى شود.»
و در مورد نظارت رئیس جمهور، در تبصره ذیل ماده 25 لایحه آمده است:
«رئیس جمهور نیز مى تواند مامورانى را جهت بازرسى وکنترل جریان انتخابات و شعب ثبت نام و اخذ راى تعیین و اعزام نماید.»
در قانون انتخابات فعلى، این متن وجود ندارد و این، از ابداعات لایحه پیشنهادى دولت است.
در مورد اصل نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات هیچ بحثى وجود ندارد؛ زیرا این موضوع، به صراحت قانون اساسى (3) از وظایف شوراى نگهبان است و آنچه در ماده 3 پیشنهادى آمده، صرفا تاکیدى بر قانون اساسى است و هیچ حکم جدیدى ندارد. اما در مورد نظارت رئیس جمهور، این مساله در قوانین موجود سابقه اى ندارد. از این جهت شایسته است که سؤالات زیر مورد بررسى قرار گیرد:
1- نوع نظارت رئیس جمهور چیست، چگونه اعمال مى شود و ضمانتهاى اجرایى آن کدام است؟
2- آیا اعطاى حق بازرسى و کنترل جریان انتخابات به رئیس جمهور، منطبق بر قانون اساسى است؟
در مورد این دو پرسش باید گفت که متن پیشنهادى خیلى مبهم است و نمى توان پاسخ پرسشهاى فوق را از آن به دست آورد. لکن این نکته محرز است که اگر نظارت رئیس جمهور، صرفا اطلاعى باشد (به این بیان که رئیس جمهور، مامورانى را جهت بازرسى و کنترل روند انتخابات اعزام کند و آنان در صورت مشاهده تخلف، موارد را به رئیس جمهور گزارش کنند و رئیس جمهور نیز متعاقبا موارد تخلف و مستندات آن را جهت بررسى و اتخاذ تصمیم مقتضى به مقام مسؤول گزارش نماید)، این نوع نظارت، هیچ مغایرتى با قانون اساسى ندارد.
رئیس جمهور به عنوان رئیس قوه مجریه، مجرى قانون اساسى و پاسدار آن، حق دارد بر عملکرد همه عوامل اجرایى انتخابات، نظارت و کنترل داشته باشد و از حسن اجراى آن اطمینان حاصل نماید. این مساله، موضوع جدیدى نیست و پیش از این، در «قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسؤولیتهاى ریاست جمهورى اسلامى ایران، مصوب 22/8/1365» نیز پیش بینى شده بود. در فصل دوم این قانون در ماده 13 آمده است:
«به منظور پاسدارى از قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران و در اجراى اصل 113 قانون اساسى، رئیس جمهور از طریق نظارت، کسب اطلاع، بازرسى، پیگیرى، بررسى و اقدامات لازم، مسؤول اجراى قانون اساسى مى باشد.»
همچنین در ماده 14 قانون فوق آمده است:
«در صورت توقف یا عدم اجراى اصلى از اصول قانون اساسى، رئیس جمهور در اجراى وظایف خویش براى اجراى قانون اساسى به نحو مقتضى اقدام مى نماید و براى این منظور مى تواند مراتب را به اطلاع بالاترین مقام مسؤول مربوطه برساند و علت توقف یا عدم اجرا را خواستار گردد...»
در ماده 15 قانون فوق نیز آمده است:
«به منظور اجراى صحیح و دقیق قانون اساسى، رئیس جمهورى حق اخطار و تذکر به قواى سه گانه کشور را دارد.» (4)
با مقایسه متن پیشنهادى مورد بحث و مواد ذکر شده از قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسؤولیتهاى ریاست جمهورى، مشاهده مى کنیم که آنچه در لایحه، پیش بینى شده، قسمتى از وظایف رئیس جمهور در راستاى عمل به اصل 113 قانون اساسى است و حکم جدیدى ندارد. به بیان دیگر، مقتضاى تبصره پیشنهادى، با توجه به قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسؤولیتهاى ریاست جمهورى آن است که در صورت مشاهده تخلف، رئیس جمهور حق تذکر و اخطار به متخلف را دارد.
اما ظاهرا مقصود تهیه کنندگان لایحه مورد بحث از متن پیشنهادى، چیزى بیش از نظارت اطلاعى است. دولت، همزمان با لایحه اصلاح قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى، لایحه قانونى اصلاح مواد فصل دوم «قانون تعیین حدود، وظایف و اختیارات و مسؤولیتهاى ریاست جمهورى اسلامى ایران، مصوب 1365» را نیز به مجلس ارائه کرده است. در این لایحه، اختیاراتى فراتر از آنچه ذکر شده، براى رئیس جمهور پیش بینى شده است. در لایحه جدید، متن فعلى ماده 14، اصلاح شده و به صورت زیر تنظیم شده است:
«در صورت توقف، نقض، یا عدم اجراى اصلى از اصول قانون اساسى، رئیس جمهور در اجراى وظایف خویش براى اجراى قانون اساسى به نحو مقتضى اقدام مى نماید و براى این منظور مى تواند ضمن دستور توقف تصمیمات و اقدامات انجام شده بر خلاف قانون اساسى، مراتب را به اطلاع بالاترین مقام مسؤول مربوطه در هر یک از قوا و نهادهاى حکومتى برساند....»
به موجب این متن، رئیس جمهور حق صدور دستور توقف تصمیمات و اقدامات انجام شده را دارد. این حق، چیزى فراتر از نظارت اطلاعى است. به طور روشن، اگر بازرس اعزامى رئیس جمهور، مواردى از تخلفات را به رئیس جمهور گزارش کند و رئیس جمهور، اقدامات انجام شده در مورد برگزارى انتخابات را بر خلاف قانون اساسى تشخیص دهد، حق دارد جلوى اجراى تصمیمات و اقدامات را بگیرد.
بنا بر آنچه گفته شد، تبصره ذیل ماده 25 لایحه اصلاح قانون انتخابات با توجه به اصلاحیه قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات ریاست جمهورى، منافى و مغایر حق نظارت شوراى نگهبان است. علاوه بر این، با توجه به این که شوراى نگهبان، رکن دوم مجلس شوراى اسلامى است، (5) تبصره مورد بحث با اصل تفکیک قوا نیز مغایرت خواهد داشت.
نکته عجیب در لایحه پیشنهادى دولت این است که این لایحه، نظارت شوراى نگهبان را از حد استصوابى تنزل داده است (ماده 3 لایحه) و بر عکس، در لایحه اصلاح قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات ریاست جمهورى، به رئیس جمهور حق داده است که در راستاى حق نظارت خود، جلوى اقدامات قواى دیگر از جمله شوراى نگهبان را بگیرد و این از لوازم نظارت استصوابى است. این لوایح، علاوه بر ایرادات ذکر شده، در صورت تصویب، مشکلات اجرایى را نیز به دنبال خواهد داشت. (6)
ب) ماهیت نظارت شوراى نگهبان
قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، در اصل 99 مى گوید:
«شوراى نگهبان، نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى، ریاست جمهورى، مجلس شوراى اسلامى و مراجعه به آراى عمومى و همه پرسى را بر عهده دارد.»
با توجه به صراحت این اصل، در این که شوراى نگهبان ناظر بر انتخابات است، بحثى وجود ندارد. آنچه در این رابطه محل گفتگوى بسیار واقع شده، ماهیت نظارت از حیث اطلاعى یا استصوابى است. در قانون نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات که نخستین بار در تاریخ 3/7/59 به تصویب مجلس رسیده است، ماهیت نظارت صریحا مشخص نگردیده است. لکن اختیاراتى در این قانون براى هیات نظارت شوراى نگهبان پیش بینى شده است که با اختیارات ناظر اطلاعى به هیچ وجه متناسب نیست. در ماده 3 این قانون آمده است:
«هیات مرکزى نظارت، بر کلیه مراحل انتخابات و جریانهاى انتخاباتى و اقدامات وزارت کشور که در امر انتخابات مؤثر است و هیاتهاى اجرایى و انجمنهاى نظارت بر انتخابات و تشخیص صلاحیت نامزدهاى نمایندگى و آنچه مربوط به صحت انتخابات مى شود نظارت خواهد کرد.» (7)
در ماده 7 همین قانون آمده است:
«هیات برگزارى نظارت بر انتخابات... نظرات این هیات در همه موارد مربوط به انتخابات قطعیت دارد، به جز موارد زیر:
1- ابطال کل انتخابات یک حوزه انتخابیه؛
2- توقف انتخابات؛
3- ابطال انتخابات شعبى که در سرنوشت انتخابات تاثیر تعیین کننده دارد.»
در ماده 11 نیز آمده است:
«هیات مرکزى نظارت، حق ابطال انتخابات یا متوقف ساختن آن را ندارد. فقط باید مدارک حاکى از عدم صحت یا لزوم متوقف ساختن آن را براى شواى نگهبان بفرستد تا شورا در مورد ابطال یا متوقف کردن آن نظر بدهد.» از این مواد فهمیده مى شود که:
- نظارت شوراى نگهبان عام و فراگیر است؛
- شوراى نگهبان حق دارد در صورت لزوم، انتخابات یک حوزه را ابطال کرده یا انتخابات رامتوقف سازد. در نتیجه، این نوع نظارت، بدون شک اطلاعى نیست.
در قانون نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات مجلس شوراى اسلامى مصوب 9/5/65 نیز همین اختیارات براى شوراى نگهبان پیش بینى شده است. (8)
در قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى مصوب 12/9/62، ماهیت نظارت شوراى نگهبان به صراحت معین نشده بود. در ماده 3 این قانون آمده است:
«نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شوراى نگهبان مى باشد. این نظارت، عام، و در تمام مراحل، در کلیه امور مربوط به انتخابات جارى است.»
همانطور که مى بینیم، در این ماده نظارت عام و گسترده اى براى شوراى نگهبان پیش بینى شده است، لکن به ماهیت آن اشاره اى نشده است.
در راستاى تبیین ماهیت نظارت مذکور در اصل نود و نهم، شوراى نگهبان به عنوان مرجع رسمى تفسیر قانون اساسى، نظریه تفسیرى خود را از این اصل ارائه کرد. به موجب این نظریه:
«نظارت مذکور در اصل نود و نهم قانون اساسى استصوابى است و شامل تمام مراحل اجرایى انتخابات از جمله تایید و رد صلاحیت کاندیداها مى شود.» (9)
به دنبال طرح این نظریه تفسیرى و بیان این نکته که نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات، استصوابى است، مجلس شوراى اسلامى، قوانین عادى را نیز اصلاح کرده و ماده 3 قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى که پیش از این بیان شد، به شرح زیر اصلاح گردید:
«نظارت بر انتخابات مجلس، به عهده شوراى نگهبان مى باشد. این نظارت استصوابى و عام، در تمام مراحل، در کلیه امور مربوط به انتخابات جارى است.» (10)
در حال حاضر، نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات به موجب نظریه تفسیرى شوراى نگهبان و نیز ماده 3 قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى، استصوابى است. لکن این نظریه، از زمان صدور تا کنون با مخالفت جدى بعضى مسؤولان اجرایى و نیز بعضى فعالان سیاسى مواجه شده است.
آنان همواره در پى فرصتى براى اصلاح مجدد قانون و بازگرداندن آن به وضعیت سابق بوده اند. به همین منظور، در لایحه اصلاح قانون انتخابات، ماده 3 تغییر یافت. متن پیشنهادى دولت براى این ماده به شرح زیر است:
«به موجب اصل نود و نهم قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، نظارت بر انتخابات مجلس شوراى اسلامى به عهده شوراى نگهبان است که بر اساس این قانون اعمال مى شود.»
همانطور که مشاهده مى شود، واژه استصوابى از ماده 3 حذف شده است. علاوه بر آن، دامنه نظارتى شوراى نگهبان نیز محدود شده است که در بحث بعدى به آن پرداخته مى شود.
در ارزیابى این اقدام قوه مجریه براى حذف نظارت استصوابى معتقدیم که این اقدام، بر خلاف اراده قانونگذار اساسى و مغایر با فلسفه نظارت است. ما نیز معتقدیم که اصل 99 قانون اساسى فقط در صدد معرفى نهاد ناظر است و بیشتر از این دلالتى ندارد. به بیان دیگر، این که ماهیت نظارت شوراى نگهبان چیست (اطلاعى یا استصوابى؟)، از اصل 99 فهمیده نمى شود؛ ولى بر استصوابى بودن نظارت شوراى نگهبان در قانون اساسى دلیل دیگرى وجود دارد و آن این است که اگر مقصود قانونگذار از نظارت مذکور، اطلاعى بوده است، لازم بود که مرجعى را معین مى کرد تا به گزارشهاى ناظر اطلاعى، رسیدگى نماید. توضیح این که ممیزه اصلى دو نوع نظارت اطلاعى و استصوابى، وجود یک مقام ذى صلاح براى رسیدگى به گزارشهاى ناظر اطلاعى در مورد تخلفات احتمالى مجرى است. (11)
در مورد نظارت استصوابى، چون خود ناظر تصمیم گیرنده نهایى است، نیازى به یک مرجع دیگر نیست. اما در مورد نظارت اطلاعى، وجود این مرجع بالاتر، ضرورى است. (12) در این صورت مى پرسیم که اگر نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات اطلاعى است، این مقام صلاحیت دار که بالاتر از شوراى نگهبان بوده و مسؤول تصمیم گیرى در مورد گزارشها مى باشد، کدام است؟ روشن است که چنین نهادى وجود ندارد.
علاوه بر آن، فلسفه نظارت بر انتخابات نیز ایجاب مى کند که نظارت، استصوابى باشد؛ زیرا علت اصلى تعیین ناظر، آن است که جلوى تخلفات احتمالى را بگیرد، حال اگر ناظر، تخلفات را ببیند، ولى حق جلوگیرى نداشته باشد، و هیچ مرجع دیگرى نیز براى این منظور پیش بینى نشده باشد، این نظارت در جلوگیرى از تخلفات بى تاثیر است و بود و نبود آن فرقى نمى کند.
از آنچه گذشت به روشنى معلوم مى شود که نظارت از سه حال خارج نیست:
1- ناظر، از اختیاراتى براى پیشگیرى از تخلفات یا جلوگیرى از اقدامات مغایر با قانون برخوردار باشد. این نوع نظارت، استصوابى است.
2- ناظر، فاقد اختیارات تصمیم گیرى و برخورد با موارد خلاف است. براى این منظور، مرجع دیگرى بالاتر از ناظر وجود دارد. هر گاه ناظر به مواردى از تخلف برخورد نماید، مورد را به این مرجع گزارش مى کند و مرجع فوق اقدام مى کند.
3- ناظر، فاقد اختیارات تصمیم گیرى و حق برخورد با موارد تخلف است. مرجع دیگرى نیز براى برخورد با تخلفات وجود ندارد. در این مورد، ناظر جریان امر را مى بیند و هر جا تخلفى دید، آن را اعلام مى کند. این نوع نظارت، غیر مؤثر و فرمایشى است.
به اعتقاد ما، نظارت شوراى نگهبان قطعا از نوع اخیر نیست؛ زیرا این نوع نظارت، مؤثر و کارآمد نیست. نظارت نوع دوم هم نیست؛ زیرا مرجعى بالاتر از شوراى نگهبان براى تصمیم گیرى در قوانین موجود پیش بینى نشده است. نتیجه این که نظارت شوراى نگهبان از نوع نخست است.
فهم قانونگذار عادى از نظارت شوراى نگهبان از همان آغاز، استصوابى بوده است. به همین دلیل در اولین قانون نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات (مصوب سال 59)، به شوراى نگهبان حق داده شد که در صورت لزوم، انتخابات را متوقف یا آن را ابطال نماید.
تدوین کنندگان لوایح اخیر در لایحه اصلاح قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات رئیس جمهور، به رئیس جمهور حق داده اند که در صورت مشاهده موارد تخلف در قوا و نهادهاى حکومتى، دستور توقف تصمیمات و اقدامات انجام شده را صادر نماید. توجیه آنان در اعطاى این اختیار این است که نظارت رئیس جمهور در صورتى که با ضمانت اجرایى همراه نباشد، بى خاصیت و بى تاثیر است. (13)
اما در لایحه اصلاح قانون انتخابات، ضمانت اجرایى نظارت شوراى نگهبان را حذف کرده اند و او را از این حق محروم کرده اند. به نظر نمى رسد که این لوایح با موازین حقوقى موافق باشد. نظارت شوراى نگهبان باید یک نظارت مؤثر، کارآمد و در عین حال ضابطه مند و مسؤولانه باشد.
ج) دامنه نظارت شوراى نگهبان
همانطور که اصل 99 قانون اساسى در مورد ماهیت نظارت ساکت است، در مورد دامنه آن نیز حکمى ندارد و از این حیث اجمال دارد. ولى در قوانین عادى، این موضوع تبیین شده است. ماده 3 قانون نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات مجلس مى گوید:
هیات مرکزى نظارت، بر کلیه مراحل انتخابات و جریانهاى انتخاباتى و اقدامات وزارت کشور که در امر انتخابات مؤثر است و هیات هاى اجرایى و انجمنهاى نظارت بر انتخابات و تشخیص صلاحیت نامزدهاى نمایندگى و آنچه مربوط به صحت انتخابات مى شود، نظارت خواهد کرد.» (14)
همین مضمون در ماده 3 قانون نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات مجلس شوراى اسلامى (مصوب 65) نیز آمده است. (15)
در قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى نیز نظارت شوراى نگهبان، کلى، عام و فراگیر دانسته شد. در ماده 3 قانون انتخابات (مصوب 62) آمده است:
«نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شوراى نگهبان مى باشد، این نظارت عام و در تمام مراحل، درکلیه امور مربوط به انتخابات جارى است.» (16)
در ماده 3 قانون اصلاح قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى (مصوب 74) نیز آمده است:
«نظارت بر انتخابات مجلس، به عهده شوراى نگهبان مى باشد. این نظارت، استصوابى و عام و در تمام مراحل، در کلیه امور مربوط به انتخابات جارى است.»
در قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى (مصوب 78) (17) نیز همین متن آمده است. این مواد، به عموم و شمول نظارت تاکید دارد و تمام مراحل انتخابات، از جمله مساله تشخیص صلاحیت داوطلبان را در بر مى گیرد. همانطور که در ماده 3 قانون نظارت شوراى نگهبان به آن تصریح شده است.
با وجود این، در لایحه اصلاح قانون انتخابات جدید، عمومیت و کلیت نظارت حذف شده است. متن ماده 3 اصلاحى به شرح زیر است:
«به موجب اصل نود و نهم قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، نظارت بر انتخابات مجلس شوراى اسلامى، بر عهده شوراى نگهبان است که براساس این قانون اعمال مى شود.»
در این متن، هیچ اشاره اى به عموم و شمول نظارت نشده است. اگر حذف دامنه نظارت شوراى نگهبان با انگیزه محدود کردن آن صورت گرفته باشد که ظاهرا چنین است، در این صورت، این اصلاحیه محل تامل و مورد ایراد است.
براین باوریم که این اصلاحیه براى محدود کردن نظارت است و با فلسفه جعل ناظر بر انتخابات ناسازگار است. اگر به عنوان مثال، در مورد تشخیص صلاحیت داوطلبان، رد صلاحیت افراد شایسته توسط وزارت کشور مغایر حقوق شهروندى است و به همین دلیل، ناظر باید مجددا به صلاحیت آنان رسیدگى نماید، تایید صلاحیت افراد نالایق و فاقد شرایط نیز مغایر با حقوق شهروندان وکل جامعه است. هم جلوگیرى از ورود افراد لایق به مرکز قانونگذارى و هم راه یابى اشخاص نالایق به این نهاد - هر دو، مغایر با حقوق جامعه است. همانطور که اشخاص واجد شرایط حق انتخاب شدن دارند، حق جامعه نیز این است که مسؤولان، از ورود افراد فاقد شرایط به مرکز قانونگذارى جلوگیرى نمایند و این هر دو، با یک نظارت کار آمد و مؤثر تامین مى شود.
حذف نظارت در بعضى از مراحل انتخابات، به معناى نفى احتمال تخلف در این مراحل است و این قابل پذیرش نیست.
که نظارت تا هر کجا که تخلف محتمل باشد، باید گسترش داشته باشد. به همین دلیل، از همان آغاز پیروزى انقلاب، و در اولین قانون نظارت شوراى نگهبان، مساله تشخیص صلاحیت داوطلبان از شمول نظارت استثنا نشد، بلکه بر شمول آن تصریح شد (ماده 3 قانون نظارت شوراى نگهبان مصوب 59).
گفتار دوم: شرایط انتخاب شوندگان
تعیین شرایط براى کسانى که مسؤولیتى را مى پذیرند، یک مساله کاملا منطقى و معقول است. به نحوى که بین هر مسؤولیت و شرایط آن یک رابطه منطقى برقرار است. به بیان دیگر، به تناسب اهمیت مسؤولیتها، شرایط آن نیز سخت خواهد بود. قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران در بعضى از اصول، شرایط مسؤولان نظام جمهورى اسلامى ایران را بیان کرده است. در اصل 109، شرایط رهبر، در اصل 115، شرایط رئیس جمهور و در اصل 157، شرایط رئیس قوه قضائیه بیان شده است. در مورد نمایندگان مجلس شوراى اسلامى، قانون اساسى شرایطى را تعیین نکرده و آن را به قانون عادى احاله نموده است. در قسمتى از اصل 62 آمده است:
«شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان و کیفیت انتخابات را قانون معین خواهد کرد.»
قانون انتخابات مجلس شوراى ملى براى نخستین بار در سال 58 به تصویب رسید. ماده نهم این قانون به بیان شرایط انتخاب شوندگان اختصاص دارد. ماده دهم این قانون نیز به بیان موانع انتخاب شدن اختصاص دارد.
در آخرین قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى (مصوب 7/9/78) و اصلاحیه هاى پس از آن نیز شرایط و موانع انتخاب شوندگان تبیین شده است. ماده 28 به بیان شرایط و ماده 29 و 30 به بیان موانع انتخاب شدن اختصاص داده شد.
در لایحه اصلاح قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى، در این قسمت از قانون تغییراتى ایجاد شده است. این تغییر در دو بند قابل بررسى است.
نخست این که عنوان ماده 28، از شرایط انتخاب شدن، به «موانع » انتخاب شدن تغییر داده شد. دیگر این که متن جدیدى در مورد اصل برائت به این قانون اضافه شد. هر یک را به طور جداگانه بررسى خواهیم کرد.
الف) شرایط ایجابى و سلبى
ماده 28 قانون فعلى انتخابات در بیان شرایط انتخاب شوندگان مى گوید:
«انتخاب شوندگان هنگام ثبت نام باید داراى شرایط زیر باشند:
1- اعتقاد و التزام عملى به اسلام و نظام مقدس جمهورى اسلامى ایران؛
2- تابعیت کشور جمهورى اسلامى ایران؛
3- ابراز وفادارى به قانون اساسى و اصل مترقى ولایت مطلقه فقیه؛
4- حد اقل مدرک فوق دیپلم و یا معادل آن؛
5- نداشتن سوء شهرت در حوزه انتخابیه؛
6- سلامت جسمى در حد برخوردارى از نعمت بینایى، شنوایى و گویایى؛
7- حداقل سن، سى سال تمام و حداکثر 75 سال تمام.
براى این ماده دو تبصره نیز ذکر شده است.
ماده 29 همین قانون در بیان مشاغلى است که مانع انتخاب شدن است که به دلیل طولانى بودن متن ماده، از ذکر آن خوددارى مى شود.
همچنین ماده 30 در مورد موانع انتخاب شدن مى گوید:
«اشخاص زیر از داوطلب شدن نمایندگى مجلس محرومند:
1- کسانى که در جهت تحکیم مبانى رژیم سابق نقش مؤثرى داشته اند؛
2- ملاکین بزرگ که زمینهاى موات را به نام خود ثبت داده اند؛
3- وابستگان تشکیلاتى و هواداران احزاب، سازمانها و گروههایى که غیر قانونى بودن آنها از طرف مقامات صالحه اعلام شده است؛
4- کسانى که به جرم اقدام علیه جمهورى اسلامى ایران محکوم شده اند؛
5- محکومین به ارتداد، به حکم محاکم صالحه قضایى؛
6- مشهورین به فساد و متجاهرین به فسق؛
7- محکومین به حدود شرعى، مگر آن که توبه آنان ثابت شده باشد؛
8- قاچاقچیان مواد مخدر و معتادین به این مواد؛
9- محجورین و کسانى که به حکم دادگاه، مشمول اصل 49 قانون اساسى باشند؛
10- وابستگان به رژیم سابق از قبیل اعضاى انجمنهاى شهر و شهرستان و وابستگان به تشکیلات فراماسونرى و هیات رئیسه کانونهاى حزب رستاخیز و حزب ایران نوین و اعضاى فعال آنها، نمایندگان مجلسین سنا، شوراى ملى سابق و مامورین ساواک؛
11- محکومین به خیانت و کلاهبردارى، اختلاس و ارتشا و غصب اموال دیگران و محکومین به سوء استفاده مالى به حکم محاکم صالحه قضایى.»
آنچه بیان شد، شرایط و موانع انتخاب شدن در قانون فعلى انتخابات است.
در لایحه اصلاح قانون انتخابات، این مواد تغییر داده شد.
ماده 28 پیشنهادى، به شرح زیر است:
«موانع انتخاب شدن به نمایندگى تنها شامل موارد ذیل مى باشد:
1- عدم اعتقاد و التزام به اسلام و نظام جمهورى اسلامى ایران؛
2- تابعیت کشورهاى خارجى؛
3- عدم وفادارى به قانون اساسى و اصل مترقى ولایت مطلقه فقیه؛
4- داشتن بیش از هفتاد و پنج سال و کمتر از بیست و پنج سال سن؛
5- داشتن نقش مؤثر در تحکیم مبانى رژیم سابق به تشخیص دادگاه.
و موارد دیگرى که در بندهاى 15- 6 ذکر شده است.
در تبصره 2 این ماده آمده است:
انتخاب شوندگان، هنگام ثبت نام باید داراى شرایط ذیل باشند:
1- سواد خواندن و نوشتن به حد کافى.
2- سلامت جسمى در حد برخوردارى از نعمت بینایى، شنوایى و گویایى.
مقایسه تک تک موارد این متن پیشنهادى با قانون فعلى، باعث طولانى شدن بحث خواهد شد. (18) فقط به این نکته مى پردازیم که شرایط در یک نگاه، به شرایط ایجابى و شرایط سلبى تقسیم مى گردند. مقصود از شرایط ایجابى، شرایطى است که داوطلبان باید واجد آن باشند و در مقابل، شرایط سلبى، شرایطى است که داوطلبان نباید واجد آن باشند. به عنوان مثال، وقتى گفته مى شود: داوطلبان باید 30 سال داشته باشند، این یک شرط ایجابى است و وقتى گفته مى شود: داوطلبان نباید محکومیت به کلاهبردارى داشته باشند، این یک شرط سلبى است. در مرحله رسیدگى به صلاحیت داوطلبان، شرایط ایجابى باید احراز شود. در این صورت، مقام رسیدگى کننده، از داوطلب مدارکى دال بر دارا بودن این شرایط را مطالبه مى کند. مثلا شناسنامه براى تشخیص سن، مدرک تحصیلى براى احراز شرط دیپلم و موارد دیگر. اما در مورد شرایط سلبى، از داوطلب مطالبه دلیل و مدرک نمى شود؛ زیرا در این موارد، اصل، عدم است، مگر این که دلایلى بر خلاف وجود داشته باشد؛ یعنى اگر مقام مسؤول از مراجع صالحه مدارکى دال بر سوء شهرت، محکومیت و مانند آن به دست آورد، مى تواند صلاحیت داوطلب را رد نماید. در غیر این صورت صلاحیت او تایید مى شود.
ظاهرا مقصود از جدا کردن دو مورد «سواد خواندن و نوشتن » و «سلامت جسمى » از سایر شرایط در تبصره 2 به این دلیل بوده است که این دو مورد جزء شرایط ایجابى است و سایر موارد مذکور در ماده 28 پیشنهادى، جزء شرایط سلبى است. به همین دلیل از آنچه در متن ماده آمد به موانع تعبیر شد. در حالى که از دو مورد مذکور در تبصره، به شرایط یاد شده است.
اشکالى که در این تقسیم بندى وجود دارد این است که بعضى از موارد ذکر شده در متن ماده، جزء شرایط ایجابى است. به عنوان مثال، شرط سن، جزء شرایط ایجابى است و باید احراز شود که داوطلب کمتر از 75 سال و بیشتر از 25 سال دارد. همچنین شرط تابعیت، از شرایط ایجابى است. بنابر این، شایسته بود این موارد نیز ذیل شرایط داوطلبان و در تبصره 2 ذکر مى شد.
ب) اصل برائت
یکى از ابداعات لایحه اصلاح قانون انتخابات، ماده 30 پیشنهادى در مورد اصل برائت است. ماده 30 اصلاحى به شرح زیر است:
«طبق اصل سى و هفتم قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، اصل برائت است و انتساب امور مندرج در ماده 28 مقرر در این قانون به داوطلبان نمایندگى مجلس، باید مستند به اسناد و مدارک مورد تایید مراجع ذى صلاح باشد.»
اصل، برائت از اصول عقلى است که در شرع مقدس اسلام نیز بر آن تاکید شده است. این اصل، کاربردهاى گوناگونى دارد. مثلا هرگاه شخص در اصل تکلیف تردید داشته باشد، با اجراى اصل برائت، تکلیف را نفى مى کند. مقصود از اصل برائت در ماده 30 پیشنهادى، کاربرد مذکور نیست. منظور از این برائت، برائت کیفرى است. اصل سى و هفتم قانون اساسى مى گوید:
«اصل، برائت است و هیچ کس از نظر قانون مجرم شناخته نمى شود، مگر این که جرم او در دادگاه صالح ثابت گردد.»
از این که در متن ماده 30 اصلاحیه به اصل سى و هفتم اشاره شد، معلوم مى شود که مقصود آنان از اصل برائت، همین برائت کیفرى است. علاوه بر این که برائت از تکلیف در این بحث اصلا تصور ندارد.
در این که اصل، برائت است و هیچ کس مجرم نیست، مگر آن که جرم او ثابت شود، هیچ سخنى نیست. لکن به کارگیرى این اصل کیفرى در شرایط یا موانع انتخابات اشکال دارد؛ زیرا:
اولا راى مقام رسیدگى کننده به صلاحیت داوطلبان در رد صلاحیت آنان، به معناى مجرم بودن آنان نیست. اصولا مجرم بودن یک مساله است، و نداشتن صلاحیت، امرى دیگر. مجرم دانستن یک شخص، نیاز به حکم مرجع قضایى دارد و وزارت کشور یا شوراى نگهبان، مقام قضایى نیستند.
ثانیا بعضى از مواردى که در ردیف شرایط یا موانع انتخاب شدن ذکر شده، اصلا جرم نیست. مثلا عدم اعتقاد به قانون اساسى یا نظام جمهورى یا ولایت فقیه و مانند این امور، به هیچ وجه جرم محسوب نمى شود تا با تمسک به اصل برائت کیفرى، بتوان از داوطلبان رفع اتهام کرد. ثالثا اگر تقسیم بندى شرایط، به ایجابى و سلبى به نحو صحیح صورت گیرد، هیچ نیازى به اصل برائت نیست.
همانطور که اشاره شد، در مورد شرایط ایجابى، باید داوطلب، مدرکى دال بر دارا بودن شرط ارائه نماید و اصل برائت در مورد آن بى معناست.
در مورد شرایط سلبى (موانع) نیز اصل عدم جارى است؛ یعنى در این قبیل موارد، داوطلب بى نیاز از ارائه دلیل است و به اصطلاح، «نافى را نفى کافى است ».
با توجه به آنچه گفته شد، اگر در ردیف شرایط ایجابى، «التزام یا اعتقاد به اسلام، نظام جمهورى، قانون اساسى و ولایت فقیه » ذکر شود، - مانند آنچه در ماده 28 قانون فعلى انتخابات آمده - مقام رسیدگى کننده باید به دنبال احراز این شرایط باشد. اما اگر با تغییر عبارت، موارد مذکور را به صورت «عدم التزام یا اعتقاد به اسلام و...» در ردیف شرایط سلبى (موانع) ذکر نماییم، در این صورت اصل بر عدم است؛ یعنى فرض بر این است که شهروندان، همگى ملتزم به قانون اساسى و اصول آن هستند، مگر آن که خلاف آن ثابت شود.
درپایان، لازم است به این نکته اشاره نماییم که به اعتقاد ما مشکلات مربوط به بررسى صلاحیت داوطلبان و یا سایر مراحل انتخابات، بیشتر، از عدم التزام و پاى بندى مجریان و ناظرین به ضوابط قانونى نشات گرفته است؛ نه از نارسایى مقررات موجود. به همین دلیل، حذف نظارت استصوابى یا محدود کردن دامنه نظارت یا جابجایى شرایط و موانع، مشکلات موجود را بر طرف نمى کند.
نتیجه:
از مجموع بررسى هاى به عمل آمده در رابطه با لایحه اصلاح قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى، نتایج زیر بیان مى شود:
1- ماهیت نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات، با توجه به فلسفه قرار دادن ناظر بر انتخابات و نیز قوانین و مقررات موجود، استصوابى است.(نظارت استصوابى ضابطه مند)
2- دامنه نظارت شوراى نگهبان، عام و فراگیر است.
3- نظارت رئیس جمهور بر انتخابات، اگر همراه با حق تعطیل، توقیف و ابطال انتخابات یا بعضى از مراحل آن باشد، محدود کننده نظارت شوراى نگهبان بوده و مغایر با قانون اساسى و اصل تفکیک قواست.
4- شرایط داوطلبان به ایجابى و سلبى تقسیم مى شود. در مورد شرایط سلبى، داوطلبان بى نیاز از ارائه سند و مدرک هستند.
5- به کارگیرى اصل برائت کیفرى در مورد شرایط داوطلبان نمایندگى مجلس شوراى اسلامى صحیح نمى باشد.
پى نوشت ها:
1) نویسنده، محقق و کارشناس ارشد حقوق خصوصى.
2) در این مورد مطالعه شود: مجید سائلى کرده ده، سیر تحول قوانین انتخاباتى مجلس درایران، انتشارات مرکز اسناد انقلاب اسلامى، چاپ اول، 1378.
3) اصل 99 قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران: «شوراى نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى، ریاست جمهورى، مجلس شوراى اسلامى و مراجعه به آراى عمومى و همه پرسى را بر عهده دارد.»
4) روزنامه رسمى، شماره 12170، مورخ 19/9/1365.
5) ر. ک: سید محمد هاشمى، حقوق اساسى جمهورى اسلامى ایران، مجتمع آموزش عالى قم، چاپ دوم، 1375، ج 2، ص 105.
6) به عنوان مثال، این اختیارات ممکن است به اعمال نفوذ مقامات قوه مجریه در روند انتخابات و جهت دهى به سمت و سویى خاص منتهى شود. همچنین سپردن اختیار نظارت استصوابى بر انتخابات به رئیس جمهور با وجود نظارت شوراى نگهبان، موجب تداخل در کارها شده و هرج و مرج را به دنبال خواهد داشت.
7) روزنامه رسمى، شماره 10582، مورخ 8/4/1360.
8) ر. ک: مواد 3، 11 و 10.
9) نشریه روزنامه رسمى کشور، مجموعه قوانین سال 1370، ص 52.
10) روزنامه رسمى، شماره 14724، مورخ 1/7/1374.
11) فرج الله هدایت نیا و محمد هادى کاویانى، بررسى فقهى - حقوقى شوراى نگهبان، پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامى، چاپ اول، 1380، ص 177.
12) به عنوان مثال، در قانون نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات، هیات مرکزى نظارت بر انتخابات در مواردى حق تصمیم گیرى ندارد. مانند توقف انتخابات یا ابطال انتخابات. در این موارد این هیات مى تواند دلایل خود را به شوراى نگهبان گزارش کند و شوراى نگهبان حق متوقف کردن یا ابطال انتخابات را دارد. نتیجه این که در این مورد، نظارت هیات مرکزى اطلاعى است (ماده 7 و 11 قانون نظارت شوراى نگهبان بر مجلس شوراى اسلامى).
13) ر. ک: نشریه «بینش سبز»، مقاله «لایحه اى براى همه مردان سیاست ایران »، شماره 12، آبان 81.
14) روزنامه رسمى، شماره 10584، مورخ 8/4/1360.
15) روزنامه رسمى، شماره 1208، مورخ 3/5/1365.
16) روزنامه رسمى، شماره 11377، مورخ 23/12/1362.
17) ر. ک: منصور جهانگیر، قوانین و مقررات مربوط به انتخابات، سازمان چاپ و انتشارات وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامى، چاپ اول، 1381، ص 155.
18) مثلا بر اساس بند 2، تابعیت کشور خارجى مانع انتخاب شدن است. شاید تهیه کنندگان این متن گمان مى کردند که هر کس تبعه کشور خارجى نباشد، لزوما ایرانى است. در حالى که مهاجرینى در ایران زندگى مى کنند که نه تبعه ایرانند و نه هیچ کشور دیگر و به اصطلاح جزء «بى وطنان » محسوب مى گردند. آیا اینان مى توانند داوطلب شوند؟ ممکن است که بند 2 به «تابعیت مضاعف » نظر داشته باشد؛ یعنى ایرانیانى که تابعیت یک کشور خارجى را نیز دارا هستند نمى توانند داوطلب شوند. در هر حال این بند اشکال دارد.

ماهنامه « رواق اندیشه »